Bestuurlijke tegenstrijdigheden

21 februari 2011

Bestuurlijke drukte, wat doe je er tegen? Bestuurslagen opheffen of vertegenwoordigende organen verkleinen? Zou kunnen, maar het is allemaal wel wat werk voor de langere termijn. Misschien zou het helpen als bestuurders begonnen met iets meer consequent te zijn, niet meer dubbelzinnige boodschappen op anderen afsturen.

Zo is er de 'officiële' lijn van opeenvolgende kabinetten over de noodzaak van democratische controle op de uitvoering van publieke taken. Dat betekent onder meer: houd publieke taken in publieke handen. Er is een beleidslijn over het door gemeenten en provincies daartoe in mogen zetten van stichtingen of ondernemingen: bij voorkeur niet. Die lijn wordt bewaakt vanuit de ministeries van Financiën en BZK. Tegelijkertijd is de luchthaven Schiphol een NV, om maar eens wat te noemen, evenals de Nederlandse Bank. Ook zonder bedenkingen of terughoudendheid beveelt de Wet op de Jeugdzorg – verantwoordelijkheid van VWS en Justitie – de oprichting van stichtingen die een Bureau Jeugdzorg in stand houden.

Een ander voorbeeld: regionale samenwerking. Er zou 'fors gesneden' moeten worden in de veelheid aan samenwerkingsverbanden, vooral tussen gemeenten. Gemeenschappelijke regelingen vallen in veel gevallen geografisch niet samen en vertonen ook nog eens een democratisch tekort: hun bestuurders worden niet rechtstreeks gekozen, ze besturen niet duaal en ze verantwoorden zich slechts indirect. Tegelijkertijd worden in de sfeer van het omgevingsrecht Regionale Uitvoeringsdiensten aan gemeenten (en waterschappen, en provincies?) min of meer opgedrongen. En worden er – op andere schaal – veiligheidsregio's ingericht.

Ook op ander niveau handelt de overheid vaak innerlijk tegenstrijdig. De minister van BZK roept op tot burgerschap en bepleit een 'right to challenge' – een recht om aan de overheid te vragen om iets toe te staan dat misschien wel niet mag, maar niettemin zijn waarde heeft bewezen. De minister van SZW plaatst tegelijkertijd 'participatiecrèches' buiten de orde; kinderopvangcentra, waarin ouders van kinderen die zo'n centrum bezoeken hun eigen kinderen en andere kinderen uit de buurt opvangen. Die ouders beschikken immers niet (altijd) over de juiste diploma's. Gut, wat ben ik nog steeds blij met mijn buurvrouw, eertijds in Maassluis, die na school naast haar eigen kinderen mijn dochters opving.

Ik bepleit een beetje meer flexibiliteit. Organen van de rijksoverheid maken voor zichzelf immers ook steeds verschillende keuzes – en hebben daar redenen voor, daargelaten of dat goede redenen zijn. Dat mag een ander ook gegund en dat kan zelfs heel wenselijk zijn. Als gemeenschappelijke regelingen geografisch niet samenvallen, ligt daar vermoedelijk een goede onderbouwing aan ten grondslag. Samenwerking op het punt van bedrijfsvoering kan een andere schaal vergen dan – pak weg – een gezamenlijk schoolverzuimloket. En samenwerking van gemeenten met particulieren, om eens een gerede aanleiding te noemen, zou wel eens naadloos in een stichting kunnen passen. En die participatiecrèches? Waarom zou je – beredeneerd! – niet van bestaande regelgeving mogen afwijken, zeker waar die afwijking gedurende een reeks van jaren zijn waarde heeft bewezen? Al in 2006 en 2007 bepleitte de Raad voor het openbaar bestuur, meer mogelijkheden voor differentiatie te onderzoeken en wees tegelijkertijd op de (onterechte) angst om rechtsgelijkheid aan te tasten. Onterechte angst, als je de keuzes om af te wijken van de standaard maar legitimeert.

'Verantwoording' is daarmee het sleutelwoord dat de verschillende casuïstiek in deze column verbindt. Als een gemeente een activiteit 'buiten de deur plaatst' om daar binnen een andere rechtspersoon bij betrokken te blijven, hebben B&W aan het hoogste, democratisch gekozen orgaan, de raad, periodiek te verantwoorden dat (a) daarmee de activiteit kwalitatief en/of kwantitatief het beste uitgevoerd wordt en (b) de daarmee gemoeide publieke middelen optimaal renderen. Voor het aangaan van gemeenschappelijke regelingen geldt hetzelfde. De praktijk daarmee zou wellicht nog sterk kunnen verbeteren als – waar dat kan, en dat is niet in alle gevallen – de regeling niet wordt gefinancierd door middel van een bedrag per inwoner, maar per afgenomen dienst. Gemeenten met een samenwerkende of samengevoegde back office hebben daarmee inmiddels ervaring opgebouwd. Ideologisch gevoede discussies over zelf doen of uitbesteden kunnen daarmee worden gesmoord: bepaal welk resultaat je wilt en wat dat mag kosten. Stel daartoe een overeenkomst op. Verantwoord de resultaten. Dan is het democratisch deficit opeens niet meer aan de orde.

Dat zelfde geldt het toestaan van best practices, op welk terrein dan ook. Het is goed als er vaste normen zijn, ijklijnen om snel en zeker te beoordelen of iets kan of niet moet worden toegestaan. Maar sta open voor mensen die kunnen aantonen dat het zelfde resultaat ook anders en wellicht zelfs beter kan worden bereikt. Durf initiatieven van mensen open tegemoet te treden. Leg vast, hoe dat is getoetst. Dan is er alleen maar sprake van het zo vaak gevreesde precedent als een volgend initiatief ten minste aan dezelfde eisen voldoet.

Het resultaat? Maatwerk. Leidt die mogelijke veelheid aan verschijningsvormen tot bestuurlijke drukte? Misschien. Maar is die bestuurlijke drukte groter of kleiner, ondoorzichtiger of juist meer transparant, dan wanneer vanuit een overheidsorganisatie wel wordt deelgenomen aan allerhande initiatieven, zonder dat er van een formeel samenwerkingsverband sprake is? Gaat het maatschappelijk beter als weliswaar aan alle formele regels wordt voldaan, maar betrokkenen zich bij die standaard minder senang voelen? Het lijkt me van niet.